Op 10 juni 2025 heeft de Tweede Kamer het wetsvoorstel modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel aangenomen. “Daarmee is een stap gezet in de verbetering van de aanpak van mensenhandel. Tegelijkertijd moet ik constateren dat van een versimpeling van de wet zoals die werd beoogd geen sprake is. Dat komt mede door de hoeveelheid aan wijzigingen die op het laatste moment zijn aangenomen op het oorspronkelijke voorstel”, aldus Conny Rijken, Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen.
De Nationaal Rapporteur heeft haar zienswijze op het wetsvoorstel mensenhandel al eerder gedeeld, onder meer in een consultatiereactie en in de publicatie herziening artikel 273f Wetboek van Strafrecht. In aanvulling daarop deelt de Nationaal Rapporteur in dit bericht haar kijk op de eindtekst van het wetsvoorstel zoals die nu naar de Eerste Kamer is gestuurd en de aangenomen moties.
Afbakening mensenhandel en ernstige benadeling nog altijd onduidelijk
Er bestaat nog steeds onduidelijkheid over de afbakening tussen mensenhandel en ernstige benadeling. Dit blijkt ook uit de aangenomen motie waarin de regering wordt verzocht om bij de verdere uitwerking van het wetsvoorstel te voorzien in een duidelijke normatieve afbakening tussen mensenhandel en ernstige benadeling. Ook wordt de regering verzocht te voorkomen dat gevallen van mensenhandel onder de lichtere strafbepaling van ernstige benadeling worden geschaard.
Nieuwe uitbuitingsvormen toegevoegd zonder toelichting
Verder zijn uitbuiting bij draagmoederschap, gedwongen huwelijken en illegale adoptie door middel van een amendement en zonder enige toelichting toegevoegd aan de lijst met mogelijke vormen van uitbuiting. Deze uitbuitingsvormen zijn eerder al wel aan bod gekomen in het kader van het wetsvoorstel betreffende implementatie van de herziene Europese richtlijn mensenhandel dat momenteel voor advies voorligt bij de Afdeling advisering van de Raad van State.
Zoals de Nationaal Rapporteur ook in haar consultatiereactie op dat wetsvoorstel heeft benadrukt, is het vanuit het oogpunt van rechtszekerheid noodzakelijk dat de wetgever de rechtspraktijk houvast biedt. Dit kan door een nadere uitleg te geven van deze drie praktijken en uit te leggen wanneer deze praktijken aangemerkt kunnen worden als vorm van uitbuiting in de zin van mensenhandel. Daarbij is van belang dat aansluiting wordt gezocht bij de uitleg die in internationale instrumenten aan deze gedragingen is gegeven. Nu echter een toelichting op deze uitbuitingsvormen zowel bij het amendement als in de memorie van toelichting ontbreekt, voorziet de Nationaal Rapporteur problemen in de praktische toepassing van deze vormen van uitbuiting.
Hiërarchie in uitbuitingsvormen onjuist
De Nationaal Rapporteur betreurt het dat het amendement over een strafverzwaring met een derde voor orgaanverwijdering en seksuele uitbuiting is aangenomen (het nieuwe eerste lid van artikel 273h Sr). De strafverzwaringsgrond past niet in de huidige wetssystematiek en maakt strafbaarstelling van mensenhandel voor orgaanverwijdering en seksuele uitbuiting in lid 1 overbodig. Bovendien is het gebaseerd op de onjuiste aanname dat er een hiërarchie bestaat in de ernst van de verschillende uitbuitingsvormen.
“De ernst van de uitbuiting is niet afhankelijk van de uitbuitingsvorm, maar van de omstandigheden van het geval”, aldus Conny Rijken. “Deze strafverzwaring suggereert ten onrechte dat sommige vormen van uitbuiting ernstiger zijn dan andere”.
Tegenstrijdigheden in wetgeving
Daarnaast lijkt deze strafverzwaringsgrond in het geval van ernstige benadeling (het nieuwe eerste lid, onder b van artikel 273h van het Wetboek van Strafrecht) enkele tegenstrijdigheden te bevatten. Deze strafverzwaringsgrond zou volgens de eindtekst van toepassing zijn ’indien de ernstige benadeling betrekking heeft op het doen van arbeid, diensten of handelingen die het voorwerp zijn van mensenhandel of kinderhandel in de prostitutie of het verrichten van andere seksuele handelingen met of voor een ander’. Dit terwijl de strafbaarstelling van ernstige benadeling volgens de memorie van toelichting beperkt is tot situaties in de arbeidssfeer en geen toegevoegde waarde zal hebben bij seksuele dienstverlening. Bovendien kan er per definitie geen sprake kan zijn van ernstige benadeling als de arbeid, dienst of handeling het voorwerp is van mensenhandel of kinderhandel omdat het dan onder mensenhandel valt.
Beginsel van niet-strafbaarheid verankerd
De wet biedt, indien deze wordt aangenomen door de Eerste Kamer, meer bescherming aan slachtoffers. Ook een aantal aangenomen amendementen beoogt daaraan bij te dragen. Zo biedt verankering van het beginsel van niet-strafbaarheid van het slachtoffer van kinder- of mensenhandel dat onder dwang een strafbaar feit heeft moeten plegen (het nieuwe lid 9 van artikel 273f Sr), mogelijkheden tot betere bescherming. Met de toenemende problematiek van criminele uitbuiting is dat zeker gewenst. Het is echter nog de vraag of dit in de praktijk het gewenste effect zal hebben. Bovendien lijkt de eindtekst van het wetsvoorstel minder bescherming te bieden dan met het opschrift van het amendement werd beoogd: de eindtekst is beperkt tot niet-strafbaarheid in plaats van het niet mogen vervolgen en bestraffen van slachtoffers.
Speciale bescherming jongvolwassenen in prostitutie
Verder is er extra bescherming voor jongvolwassenen (tot 21 jaar) die werkzaam zijn in de prostitutie. Dat is het gevolg van een amendement waardoor voortaan een kwetsbare positie en een uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht worden verondersteld bij personen tot 21 jaar in de prostitutie. We weten dat deze groep kwetsbaar is voor praktijken van uitbuiting en daarom is extra bescherming welkom.
Wel is het zo dat pas aan het middelvereiste wordt voldaan wanneer er ook misbruik is gemaakt van deze kwetsbare positie of dit overwicht. Dit wordt echter miskend in de toelichting op het amendement. Ook is de Nationaal Rapporteur van mening dat de reikwijdte van de bepaling te breed is. Deze ziet nu op situaties waarin de arbeid of de dienst bestaat in prostitutie of ‘het verrichten van andere seksuele handelingen met of voor een ander’. Daar vallen ook situaties onder waarin het verrichten van seksuele handelingen niet tegen betaling heeft plaatsgevonden, dus bijvoorbeeld ook consensuele seks tussen leeftijdsgenoten. Dat kan niet de bedoeling zijn van het amendement.
Vergroot aangifteplicht aangiftebereidheid?
Nieuw is ook de aangifteplicht bij mensenhandel die zal gelden voor iedereen die kennis draagt van mensenhandel, behalve voor slachtoffers en hun familieleden, vertrouwenspersonen, hulpverleners en andere beroepsgroepen met een verschoningsrecht. Alhoewel het te prijzen is dat de indieners van het amendement de aangiftebereidheid voor mensenhandel willen vergroten, is het nog maar de vraag of een aangifteplicht daarvoor gaat zorgen. De Nationaal Rapporteur vraagt zich af hoeveel personen er onder de aangifteplicht zullen vallen, nu degene op wie de aangifteplicht rust ook op de hoogte moet zijn van het voornemen van het plegen van mensenhandel. Los van de vraag hoe je kunt bewijzen dat er sprake is van een schending van deze plicht, blijkt niet duidelijk uit (de toelichting op) het amendement op welke wijze schending van de aangifteplicht wordt gesanctioneerd.
De aangenomen amendementen beogen meer bescherming te bieden aan slachtoffers van mensenhandel. Een belangrijk punt dat echter niet is geadresseerd is de (vreemdelingenrechtelijke) bescherming van slachtoffers van ernstige benadeling. Het blijft daardoor onduidelijk hoe de bescherming van deze slachtoffers wordt geregeld.
Advies governance: Ook vanuit Kamer roep om centrale sturing en coördinatie
Tot slot een ander belangrijk punt: de leden van de Tweede Kamer dringen erop aan dat er op het thema mensenhandel meer sturing en coördinatie vanuit de centrale overheid komt. Dat blijkt uit de aangenomen motie over één centrale financieringsstructuur voor de opvang van slachtoffers van mensenhandel, en uit de motie over het instellen van een coördinatiecommissie voor een eenduidige landelijke aanpak van mensenhandel.
Dit is in lijn met het advies aan de minister van Justitie en Veiligheid van de Nationaal Rapporteur waarin zij aandacht vraagt voor de zogenoemde versterking van de governance van de aanpak van mensenhandel. Het advies gaat over de manier waarop de aanpak van mensenhandel wordt vormgegeven, wie daarin welke rol en verantwoordelijkheden heeft en hoe resultaten en afspraken tot stand komen en structureel worden ingebed.
“Een sterkere governance is cruciaal voor de effectiviteit van de integrale aanpak van mensenhandel”, stelt de Nationaal Rapporteur. ”Het advies dateert al van oktober 2024, maar een beleidsreactie daarop blijft vooralsnog uit.”
Vervolg: behandeling wetsvoorstel
Voordat het wetsvoorstel in werking treedt, zal deze eerst nog door de Eerste Kamer moeten. In beginsel kan de Eerste Kamer het wetsvoorstel niet meer aanpassen of verbeteren, maar kan deze alleen aannemen of verwerpen. De inbreng voor het schriftelijk verslag door de Eerste Kamercommissie voor Justitie en Veiligheid wordt op dinsdag 8 juli 2025 geleverd.