Reactie Nationaal Rapporteur op programma ‘Samen tegen mensenhandel’
Gisteren is het programma ‘Samen tegen mensenhandel’ naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit programma slaan maar liefst vier ministeries (JenV, SZW, VWS en BZ/BHOS) de handen ineen om de aanpak van mensenhandel een stap voorwaarts te brengen. Nationaal Rapporteur Herman Bolhaar juicht de ambitie om mensenhandel aan te pakken toe: ‘Het past bij de urgente en complexe maatschappelijke problematiek en de uitdrukkelijke verplichting die Nederland heeft om mensenhandel aan te pakken. Het programma brengt de kabinetsbrede en politieke wil tot uitdrukking om mensenhandel breed en duurzaam effectief te bestrijden en het aantal slachtoffers substantieel terug te dringen.’
Bij de ontwikkeling van het programma is onder meer gebruik gemaakt van rapporten van de Nationaal Rapporteur en de systeemanalyse die CoMensha heeft uitgevoerd in samenwerking met TNO. Het programma is erop gericht [1] slachtofferschap te voorkomen, [2] de signalering en bescherming van slachtoffers te verbeteren, en [3] daders aan te pakken en herhaald daderschap te voorkomen. Bolhaar: ‘Om dit te realiseren zijn goed gefundeerde en gecoördineerde beleidsprogramma’s nodig, waaraan een gedegen probleemanalyse ten grondslag ligt. Zulke programma’s moeten worden voorzien van meetbare doelstellingen en structurele meerjarige randvoorwaarden voor implementatie en monitoring. Ik lees dit nu nog te weinig terug in het programma en verwacht dat het programma, dat een levend document is, hierop nog wordt aangevuld. Bij te veel van de aangekondigde maatregelen is nu onduidelijk wie verantwoordelijk is voor de uitvoering en wie voor de monitoring van de beoogde resultaten.’
Zicht op de aard en omvang van mensenhandel
Voor een goede aanpak van mensenhandel en optimale bescherming van slachtoffers is goed zicht op mensenhandel nodig. Bolhaar: ‘Mensenhandel speelt zich vaak in het verborgene af en is niet altijd op het eerste gezicht herkenbaar: je ziet het pas als je het door hebt.’ Uit de schatting van het werkelijke aantal slachtoffers in Nederland, die de Nationaal Rapporteur vorig jaar publiceerde, bleek dat slechts één op de zes slachtoffers in beeld is. Daar komt bij dat het aantal geregistreerde slachtoffers elk jaar terugloopt. Fundamentele verbetering van de registratie is daarom noodzakelijk om slachtoffers te kunnen beschermen en daders op te sporen en te bestraffen. Ook GRETA (Group of Experts on Action against Trafficking in Human Beings) heeft Nederland opgeroepen hier werk van te maken. Volgens de Nationaal Rapporteur biedt het programma nu geen concrete oplossingen om registratie ten behoeve van onderzoek naar de aard en omvang van mensenhandel te verbeteren. Het zicht op slachtoffers en daders wordt daarmee steeds minder, waardoor het ontwikkelen van effectief beleid moeilijker wordt.
Aandacht voor arbeidsuitbuiting
De rapporteur is positief over de extra capaciteit en kennisinfrastructuur die beschikbaar komt om arbeidsuitbuiting en slecht werkgeverschap aan te pakken. Het programma omschrijft echter niet hoe initiatieven als een informatiepunt of een quick response team bij de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (ISZW) in de praktijk precies vorm gaan krijgen en welke resultaten met deze initiatieven worden beoogd. Bolhaar: ‘De investeringen wekken de verwachting dat ISZW in de toekomst meer mensenhandelzaken zal oppakken. Daarnaast vind ik het belangrijk dat ISZW vaker en zichtbaar via het strafrecht normstellend optreedt tegen arbeidsuitbuiting. Alleen zo ontstaat in de maatschappij het beeld dat deze misdaad niet loont.’
Financiële en digitale opsporing
In het programma is expliciet aandacht voor financieel rechercheren. Dit is een positieve ontwikkeling. Bolhaar: ‘Informatie over de vermogenspositie van verdachten en de financiële structuren achter mensenhandel dragen bij aan het doorbreken van verdienmodellen van daders: een cruciaal onderdeel van de bestrijding van mensenhandel.’ Aandacht voor digitale opsporing ontbreekt echter in het programma. De rapporteur: ‘Het is tegenwoordig onmiskenbaar dat zowel daders als slachtoffers online te vinden zijn of gevonden moeten worden. De digitale aanpak van mensenhandel gebeurt momenteel nog versnipperd en komt moeizaam van de grond, zoals bijvoorbeeld te zien is aan de webcrawler van de politie gericht op advertenties met een risico op seksuele uitbuiting, die al lang in ontwikkeling is, maar nog niet structureel wordt gebruikt. Dit vraagt om een duidelijke visie over hoe die aanpak met alle betrokken partners, zowel nationaal als internationaal, vorm moet krijgen.’
Probleemanalyse politie
De rapporteur is blij dat ook het intensiveren van de opsporing van daders en facilitators van mensenhandel door de politie onderdeel uitmaakt van het programma. Wel is hij kritisch over de wijze waarop deze maatregelen tot stand zijn gekomen. Bolhaar: ‘Een probleemanalyse ontbreekt. De vraag is of deze maatregelen de problematiek waar de politie zich voor gesteld ziet effectief oplossen.’ Eenzelfde zorg heeft de rapporteur over het uitbreiden van de analysecapaciteit van het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Een duidelijke omschrijving van wat de inhoudelijke expertise van het EMM precies behoort in te houden bestaat niet. Ook ontbreekt een analyse van de (on)toereikendheid van de huidige expertise en de wijze waarop uitbreiding van de analysecapaciteit daarin verbetering gaat brengen.
Ook de forse daling van het aantal politiemeldingen in de afgelopen jaren en de grote verschillen tussen de politie-eenheden hierin rechtvaardigen een grondige probleemanalyse door een externe partij, zo heeft de rapporteur aanbevolen in de Slachtoffermonitor mensenhandel 2013-2017. In het programma staat echter dat aan de politie is gevraagd om de verschillen tussen de eenheden in kaart te brengen en te duiden. Een extern onderzoek lijkt er dus vooralsnog niet te komen. Bovendien heeft de rapporteur aanbevolen dat een dergelijk extern onderzoek ook een advies bevat over de te nemen maatregelen om de geconstateerde problemen op te lossen en dat de randvoorwaarden hiervoor worden gecreëerd. Ook hier geeft het programma geen invulling aan. De rapporteur roept de betrokken bewindspersonen dan ook op de aanbevelingen volledig uit te voeren.
Het slachtoffer centraal
Het programma zet meer in op de bestuursrechtelijke aanpak van mensenhandel: het strafrecht wordt een ‘ultimum remedium’ genoemd. Alhoewel de rapporteur erkent dat het strafrecht niet voor elk geval de beste weg is, en het soms effectiever is andere handhavingssystemen te gebruiken, vindt hij het van belang het strafrecht in te zetten als normmarkering en als vergelding voor grove mensenrechtenschendingen als mensenhandel. De rapporteur vindt daarnaast dat enkel een bestuurlijke aanpak een risico met zich meebrengt: binnen bestuursrechtelijke maatregelen worden slachtoffers niet in dezelfde mate beschermd en ondersteund als in het strafrecht. Zo is de bescherming van (met name buitenlandse) slachtoffers in grote mate gekoppeld aan (medewerking aan) het strafproces. Dat betekent dat slachtoffers die geen aangifte doen minder goed beschermd kunnen worden. Bolhaar: ‘Internationale verdragen en de EU Richtlijn mensenhandel verplichten de overheid om alle slachtoffers van mensenhandel te beschermen, ongeacht of ze aangifte doen. Het is belangrijk dat de betrokken bewindspersonen dit recht van slachtoffers waarborgen binnen de nieuwe aanpak.’
Het voorkomen van slachtoffer- en daderschap
In het programma wordt in het kader van voorkomen van slachtoffer- en daderschap ingezet op het vergroten van het maatschappelijk bewustzijn. Er wordt echter met geen woord gerept over de eisen die worden gesteld aan de voorgenomen voorlichtings- en bewustwordingscampagnes. De rapporteur pleitte in het rapport Effectief preventief al voor het onderzoeken van de effectiviteit van voorlichtingsmethodes, zodat steeds meer gebruik kan worden gemaakt van methodes waarvan bewezen is dat ze werken. De rapporteur acht het van belang dat hier extra aandacht voor is.
De rol van onderwijs
Het belang van effectieve preventie wordt nog eens onderstreept door de schatting van de rapporteur dat 1320 Nederlandse meisjes jaarlijks slachtoffer worden van seksuele uitbuiting. Dit is de grootste groep slachtoffers in Nederland, die het slechtst in beeld is. Toch wordt de rol van onderwijs niet belicht, ondanks dat scholen wel als partner in het programma worden genoemd. De urgentie voor meer bewustwording onder deze groep (potentiële) slachtoffers maakt dat de samenwerking met scholen urgent en onmisbaar is.
Tot slot vindt de rapporteur het opmerkelijk dat er binnen het programma geen aandacht is voor het voorkomen van (herhaald) daderschap, terwijl dit vermeld is als één van de drie overkoepelende doelstellingen. Daarnaast is ook in het geheel geen aandacht voor gedwongen orgaanverwijdering, terwijl deze aandacht nu juist kan bijdragen op het zicht op deze ‘blinde vlek’.